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2007: Año de desafíos ambientales para Uruguay

Aramis Latchinian

 

Las perspectivas económicas para este año parecen ser buenas y hay señales que inducen a pensar que seguirá aumentando la intención de inversión en Uruguay.

A su vez, el crecimiento económico y la diversificación productiva implican nuevos desafíos para la gestión ambiental: la forestación creciente, las plantas de chipeado y de producción de celulosa, los puertos de ultramar y el transporte fluvial, el desarrollo logístico y las zonas francas, son ya una realidad.

Aumentará la industria de la construcción y por lo tanto también la extracción de áridos, aumentará la producción de cemento, el transporte, el consumo y la generación de residuos industriales en general. Ante esta realidad, podemos quejarnos y protestar por la contaminación que vendrá y oponernos a las inversiones, o planificar cada proyecto y prevenir la contaminación. Depende de nosotros.

De Ministerio a Agencia

El desarrollo "ministerial" de la gestión ambiental estatal en Uruguay fue un buen inicio y permitió grandes logros (un sólido cuerpo normativo, un equipo de técnicos calificados, experiencia institucional, entre otros). Sin embargo se ha transformado en una estructura pesada y con dificultades para dar respuesta a los nuevos desafíos. En principio podríamos decir que existe una asimetría creciente entre la problemática ambiental emergente y las herramientas institucionales disponibles.

Es interesante observar la experiencia institucional de estados como EE.UU con la EPA (Environmental Protection Agency) o Chile con la CONAMA (Comisión Nacional de Medio Ambiente).

Agencias ágiles, más profesionales que políticas, capaces de acompañar las políticas económicas dando respuesta a los desafíos ambientales que éstas generan y sin llegar a ser un obstáculo para el desarrollo de nuevas inversiones. Más bien asumiendo un rol de coordinación y gestión de esfuerzos y recursos.

Estas agencias están a menudo integradas por pequeños equipos técnicos altamente calificados, dotados de buenas herramientas metodológicas, capaces de actuar con acierto ante una realidad cada vez más exigente, al estilo de una verdadera "task force" ambiental. Cuentan además con un nivel de autonomía relativa en la gestión de proyectos y pueden administrar recursos presupuestarios y extra presupuestarios con altos niveles de transparencia.

Adicionalmente, relevancia de la aparición de estas agencias no fue fundar una nueva institución sino promover la emergencia una nueva institucionalidad, que a partir de sus modalidades de planificación, gestión y administración permitieron dar respuesta a los nuevos desafíos de Autorización y Control ambiental.

De la Dispersión a la Descentralización

Usualmente al hablar de participación pensamos en asambleas de vecinos informándose y tomando decisiones, controlando, denunciando, promoviendo proyectos locales. Incluso la necesidad de participación tiene razones prácticas:

- Nadie conoce mejor el ambiente que la comunidad local que vive en él, las mejores decisiones de prevención y gestión ambiental incluyen procesos de diseño y decisión participativa.

- Cada vez se pone menos en duda la necesidad del permiso social, es frecuente que los actores locales ignorados se vuelvan opositores consuetudinarios del emprendimiento en cuestión.

Pero en esta nota nos referiremos principalmente a la participación interinstitucional para hacer más eficaz y eficiente (más rápido, seguro y de calidad) el proceso de gestión (autorización y control ambiental).

La gestión ambiental es una temática interdisciplinaria y holística por naturaleza: exige integrar muchos temas, que a su vez hacen perder eficacia al momento de la gestión.

Temas como las Áreas Protegidas o la Educación Ambiental deben ser descentralizados para poderlos desarrollar efectivamente. Las Áreas Protegidas deben descentralizarse territorialmente hacia los municipios y las organizaciones locales, la Educación Ambiental debe descentralizarse institucionalmente hacia ANEP y las instituciones educativas. De esta forma una DINAMA moderna (del estilo de una Agencia de Gestión Ambiental) podrá concentrar su atención en los dos temas urgentes en que el país le reclama mejoras de gestión: Autorización y Control.

La Autorización Ambiental: buena pero rápida

Solo a modo de ejemplo, hoy los proyectos de inversión ingresan sus Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) a la DINAMA y son los técnicos de esta Dirección los que realizan prácticamente todo su estudio: desde una casa en la playa hasta una planta de celulosa se estudia en una misma Dirección y está a cargo de los mismos técnicos, en Montevideo.

En tiempos de mayor intención de inversión, los técnicos de DINAMA experimentan un incremento significativo de EIA"s a evaluar (en muchos casos de proyectos complejos y novedosos para nuestro medio), que se acumulan generando impaciencias y la disyuntiva indeseable: se los autoriza sin haberlos estudiado lo suficiente con los riesgos que ello implica o se toman el tiempo necesario y el proceso de autorización ambiental se vuelve una traba para las nuevas inversiones.

En muchos países el procedimiento de estudio y autorización de las EIA es dinámico y logra adaptarse a los ciclos de la economía. Una estrategia posible es transferir al proponente de la EIA en forma directa los costos de su estudio (costo variable según la necesidad de contratación de recursos externos). En Brasil es ésta la modalidad y lejos de desincentivar las inversiones, brinda seguridad respecto a plazos y calidad, también es cierto que en este escenario el Estado asume un compromiso respecto a los plazos de respuesta.

Cabe destacar que para los inversores suele ser mucho más conveniente incluir en sus presupuestos los costos relativos a servicios técnicos especializados que asumir las pérdidas asociadas a las demoras en el proceso de autorización.

Otra estrategia ensayada es la descentralización institucional y territorial de la evaluación. En esta modalidad, las EIA"s son ingresadas en la Administración por una "ventanilla única" y desde allí son enviadas simultáneamente al gobierno departamental involucrado dando un plazo para su análisis (se promueve la participación local en el proceso de autorización), al ministerio correspondiente al tipo de proyecto (Ganadería, Industria, Transporte, según el caso) u otras instituciones (incluyendo a las universidades).

De esta forma, cuando la autoridad ambiental recibe nuevamente la EIA cuenta con insumos para una rápida y calificada evaluación (que ya habrá pasado por las autoridades locales y los ministerios correspondientes). Este es el caso chileno con las COREMAS (comisiones regionales dependientes de la CONAMA) que se ha desarrollado exitosamente y con buena participación de las Universidades del país.

El Control Ambiental: exhaustivo pero a más industrias

Solo a modo de ejemplo, los controles ambientales a las industrias actualmente los realiza principalmente la DINAMA mediante un pequeño cuerpo inspectivo de técnicos, normalmente sobrecargados de tareas.

Sin embargo los organismos de certificación acreditados en Uruguay (por ejemplo LATU y UNIT) cuentan con equipos de auditores ambientales especialmente formados y de amplia experiencia en inspección ambiental de todo tipo de emprendimientos. ¿No sería razonable que estos organismos participaran activamente en la tarea de control ambiental transformando esta actividad en un proceso voluntario, exhaustivo y altamente especializado?

Cabe destacar que este tipo de inspecciones realizadas por organismos de certificación implican un valor para las industrias, que reciben certificaciones de reconocimiento internacional y contribuyen a posicionar sus productos y servicios.

En nuestra experiencia, los controles voluntarios y el autocontrol desarrollado en el marco de los Sistemas de Gestión Ambiental (en el mediano plazo) muestran mejores resultados que los controles externos y obligatorios.

En ese contexto la tarea de una Agencia de Gestión Ambiental es la planificación, coordinación y validación de esa tarea, pero no pretender ejecutar ella todos los controles.

El desafío

El desafío de la gestión ambiental estatal en Uruguay, para afrontar el incremento de las inversiones productivas no es menor. Se trata de contar con una institución ágil y moderna (mediante la reconversión de la DINAMA o la creación de una Agencia de Gestión Ambiental), capaz de:

- Agilizar los procedimientos de autorización ambiental.

- Incrementar los controles ambientales.

- Dotar técnicamente a los municipios y delegar en ellos, las tareas delegables.

- Captar mayores inversiones mediante un sistema de autorización y control eficiente.

Respecto a la implementación de estas ideas, resulta necesario discutir y consensuar aspectos centrales de esta nueva figura institucional de modo tal de que ésta no sea visualizada como una imposición y una herramienta de recorte de la preocupación estatal por las problemáticas ambientales.

Efectivamente, el desafío no es menor pero lo podemos ver como la urgencia de cambiar o la oportunidad de cambio. O tomamos decisiones innovadoras para situaciones nuevas y cambiantes o nos atrincheramos en estructuras viejas e intentamos resistir.

A. Latchinian es Licenciado en Oceanografía Biológica, Magíster en Ciencias Ambientales y Especialista en Gestión Ambiental. Consultor internacional en temas ambientales, ex director general de DINAMA. Uruguay.

 

Publicado en el suplemento Bitácora del diario La República, 8 de febrero de 2007. Se reproduce en nuestro sitio únicamente con fines informativos y educativos.



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